建县之初，基层行政机构，不甚了了。建县时，县辖5乡，乡固定办公处所：昭德乡在梅渚街，桐乡在仁里(现南丰乡一里村)，临湖乡在大张村(现东夏满张村)，妙泉乡在姚村集镇，原通乡在涛城铺。乡设乡约1人，都设都目或都头，街设董事，坊设首事，都以下为里，里设里正。宋神宗熙宁年间，王安石变法，实行保甲法：10户为保，10保为一大保，10大保为一都保。保相当于以后的甲，大保相当于以后的保，都保即以后的都。其他不详。
清代以来，保甲制度日趋健全。至雍正年间，虽有按方位四乡之称，然东、南、西、北4乡并未设行政机构，而都、图也已名存实亡。县以下为保甲，共设87保，保设保正或称董事；甲称甲首，也称甲长。这种制度一直延续了200多年。
民国初年，四乡设乡董、乡佐各1人。后以5个公安分局行使基层行政权力，后更名区署。民国17年(1928年)，设城厢、毕桥、梅渚3区，各设区长、巡官各1人，助理干事2人，警长1人，警士若干人。民国22年(1933年)区以下252保划分为25联保，联保设联保主任、文书、保丁；保设保长、副保长、保丁。民国32年(1943年)，区署设区长1人，指导员2至3人，事务员1人，录事2人，区丁4人，厨夫1人。乡、镇公所设乡镇长、副乡镇长和民政、警卫、经济、文化4股，股设主任1人，干事2人，事务员1人。另设乡丁4人，厨夫1人。保办公处设保长1人，民政、警卫、经济、文化干事各1人，保丁1人。民国35年(1946年)，裁区并乡，设16乡镇，169保，1402甲。乡、镇公所编制9人，保办公处编制3人。编制以外为兼职，或“义务”职。
1949年4月全县解放后，行政区划及机构沿袭旧制，设5区，16乡、镇。区人民政府设区长、秘书、民政、教育、财粮、实业、公安助理各1人。区设武装中队，相当于一个排的编制。另有后勤勤杂人员若干人。各乡设乡长、指导员、文书各1人，乡以下为村、闾，设村长、闾长。
1950年2月，区划调整，实行区、村政权，设8区、150村。区政府编制仍旧，村人民政府设村长、副村长、文书各1人。村以下为闾，闾设闾长。7月，区改称区公所，并以序数命名。
1952年5月，划乡建政，实行小乡制，撤村并乡，8个区下辖72乡、2镇。乡、镇人民政府设乡、镇长、指导员、文书各1人，乡以下为选区，选区设代表1人。1956年1月，8个区公所合并为4个。
1957年1月，撤销区级建制，划为16乡镇。乡以下为农业生产合作社，以农业社管委会代替基层行政机构。
1958年11月全县实现人民公社化，成立10个人民公社。1959年7月调整为8个人民公社。1960年6月，增设建平人民公社。1961年8月，全县调整划分为16个人民公社。1962年1月，增设城南人民公社。1963年12月，郎溪镇从建平人民公社划出，更名为城关镇。至1966年5月，全县共有17个人民公社，1个镇。人民公社实行“政社合一”体制，乡人民委员会保留名衔，人民公社社员代表大会即乡人民代表大会，公社管委会即乡人民委员会，主任(社长)即乡长。公社设主任一人，副主任若干人，干事9至14人。不久扩大编制，1960年7月公社下设科或部，设科长或部长。公社下设生产大队，大队成立管理委员会，设大队长、副大队长、会计、民兵营长各1人。大队以下为生产队(小队)，生产队设队委会，设队长、副队长、会计各1人。
1958年全县共72个大队。1966年划为169个生产大队、1639个生产队，3个街道居民委员会。
1969年3月，人民公社、大队相继成立革命委员会，生产队成立革命领导小组。全县各公社人员编制190人。1981年4月，全县169个大队调整为185个。
1981年12月，恢复县人民政府建制，乡镇仍沿用公社体制。1983年4月26日，体制改革，“政社合一”的体制改为“政社分设”，恢复乡镇人民政府，同时设立经济联合委员会。乡镇编制10至15人，全县乡镇编制250人，乡以下仍为生产大队，生产队。
1984年5月，生产大队改为村，设村民委员会，设村长、副村长、会计(文书)、民兵营长，生产队改为村民小组，设组长。
1984年9月，梅渚、十字、定埠、东夏、涛城5个乡改为镇。到1987年10月，全县共设12个乡，6个镇，174个村民委员会。